如何应对石油危机？一文读懂世界主要国家石油储备政策
发布日期：2020-03-12 23:16:37
导读：过去几十年，许多国家和国际能源机构在建立石油储备方面积累了丰富经验。通过加强与这些国家和国际组织的合作与交流，借鉴他们的经验，我们可以在建立石油储备体系的过程中博采众家之长，少走弯路。
一、国际能源机构石油储备的政策
（一）第一次石油危机和国际能源机构的成立
第一次石油危机后，1974年2月，西方主要工业化国家在美国首都华盛顿举行能源会议，讨论能源政策问题。在这次会议上，美国倡议成立一个国际组织共同制订能源政策，以应付下一次可能出现的石油危机。同年11月15日，经济合作与发展组织理事会决定正式成立“国际能源机构”，11月18日各成员国签字组成“国际能源机构”。1976年1月19日，协议经各国批准生效，“国际能源机构”正式成立，总部设在法国巴黎。目前，该组织共有成员国26个。
（二）石油储备的法定要求
按照1974年签署的国际能源协议的要求，国际能源机构成员国（目前共有包括西方七国在内的26个国家）必须承担相当于90天石油净进口量的石油储备义务。但石油净出口国则不承担此项义务。储备品种包括原油和成品油。为达到90天的储备目标，目前除加拿大之外的所有成员国均已制定有关的法律或政府条例，以明确公司、中介组织和政府的职责。
欧盟也要求其成员国承担石油储备义务，但与国际能源机构相比有所不同。欧盟确定的储备义务是90天的石油消费量，而且对所有成员国均要求建立应急储备，只是对于石油净出口国，允许在90天消费量基础上扣减15%的比例。另外，其储备品种限于三大类石油产品：一是汽油和航空汽油，二是柴油和航空煤油，三是燃料重油。
（三）石油储备的实际规模
据国际能源机构2004年3月号《石油市场报导》统计，2004年初，经济合作与发展组织成员国的石油储备量为3920.7百万桶，相当于该组织成员国80天的石油消费量，其中国际能源机构成员国的石油储备量相当于112天的净进口量。2004年3月，美国战略石油储备规模达6.5亿桶。
（四）储备的动用
国际能源机构应对石油危机的做法是，当预计当可能发生石油危机时，将收集有关数据，如果国际石油市场的供应减少7%时，其成员国将按同样的比例减少消费；如果国际石油市场供应量减少10%时，除要求其成员国减少10%的消费外，将立即启动紧急应急措施，由国际能源机构理事会决定动用石油储备，并由所有的成员国分享。
由于国情不同，各国石油储备的动用机制存在一定的差别。对于包括公司储备和政府/中介组织储备的国家来说，这些国家根据石油危机发生的情况和本国的政策决定首先动用哪一种储备。例如，美国在与国际能源机构成员国协调后优先动用政府所属的战略石油储备。日本政府认为，原则上讲，在动用政府储备之前动用公司储备，动用政府储备往往根据国际舆论要求和危机的性质来决定。然而，近年来的政策倾向于优先动用政府储备。荷兰也强调，荷兰储备协会（COVA）储备在次石油危机和IEP应急对策机制启动情况下的作用。对于在没有发生石油短缺的情况下，能否使用应急储备干预市场、降低石油价格问题，有些政府持赞成意见，理由是可以抵消非市场因素的作用，打击因投机引起的价格上涨，保持经济稳定增长。而有些政府则持否定意见，理由是必须节省储备，以便用于真正的石油危机，要尊重市场原则，避免市场扭曲和人为干预。
（五）公司的义务储备
国际能源机构成员国把公司储备作为应急石油储备的组成部分，且大多数国家对从事石油生产、经营的公司施加义务储备的要求。其中，16个国家法律规定，对不能履行储备义务的公司实施惩罚措施。一旦应急对策机制启动或宣布进入紧急状态，各国政府将有权降低公司义务储备的的数量。
二、主要国家石油储备介绍
（一）美国战略石油储备
美国是世界第一大石油消费国，全年石油消费量10.03亿吨，其中63%依靠国外进口。1973年发生的第一次石油危机，严重冲击了美国经济，造成经济衰退，社会振荡。1975年美国《能源政策和保护法》明确规定，建立石油储备是美国的国策。根据该法律，在其生效3年时期内，建立石油产品储存达到10亿桶（约合13600万吨）、减低不少于1.5亿桶的石油储备；7年之内储备原油的目标要达到相当于90天的进口量。1977年第一批储备库点开始建设，并在当年建成投入使用。目前美国战略石油储备储备原油6.5亿桶（约合9000万吨），相当于90天的石油进口量。美国战略石油储备的储备品种包括原油、成品油和燃料重油，以储备原油为主。
美国《能源政策和保护法》规定，战略石油储备事务由能源部负责，内设立战略石油储备办公室，部长依法对战略石油储备行使筹建、管理和维护的权力，提出战略石油储备动用和分配方案，报总统批准执行。1990年以后，美国对《能源政策和保护法》中的战略石油储备动用原则进行了修订。当美国总统认为出现下列能源供应中断情况时，就可以批准动用战略石油储备。一是有紧急事态发生，持续时间长，影响范围广，造成原油供应显著减少；二是因发生紧急事态，油品价格大幅度上涨，并可能对国民经济带来重大影响。此外，即使上述紧急事态没有发生，国际能源机构也没有启动“紧急石油分享系统”，但总统认为原油供应有可能因途径中断而造成供应不足时，也可以决定动用战略石油储备。
美国战略石油储备的建设资金和石油收储资金主要来自财政拨款。1993年以来战略石油储备共花费207亿美元，其中储备设施建设和操作费用40亿美元，购买石油和运费167亿美元。政府承担战略石油储备的全部费用，其中费用的75.4%用于购买石油，22.9%用于仓储设施建设和维护，1.7%为管理费用。除财政拨款支持外，《能源政策和保护法》还规定属于战略石油储备进口的石油享受免除关税或进口许可费用，进口数量不受配额限制等优惠政策。
石油储备政策是美国调整其能源政策、实现能源结构多样化的组成部分，被称作为能源保险。战略石油储备的建立，为美国石油供应免遭突然中断的影响提供了安全保证和短期应急手段。1990至1991年发生的海湾危机，战略石油储备在缓解供求、平抑油价方面发挥了积极作用。在国内，政府通过建立战略石油储备，维护石油市场公平竞争，也得到了石油工业界的认同和支持。
近年来，美国政府根据其政治、外交的需要，利用国际油价的变化，调节从产油国的石油进口数量。国家先是制定出战略石油储备的最低保有量，然后对多余的库容，根据国际油价的波动，采取灵活手段，赚取利润，这在1998~1999年国际油价下跌期间做得比较突出。1998年国际油价下跌时，他们抓住这次有利时机大量补充库存，7月美国参议院决定拨款4.2亿美元，再增加购买原油2800万桶（约合380万吨）。一年之后，1999年7月国际油价涨到19美元/桶，美国政府又决定每天向市场抛售原油80万桶（约合11万吨），预计到年底共出售了1.46亿桶（约合2000万吨），按每桶净收入5美元计，战略石油储备可赢利7亿多美元。
（二）日本石油储备
日本的石油消费量约2.7亿吨，几乎全部依赖国外进口。日本石油储备分为国家石油储备和民间石油储备两种形式。自1972年起日本民间石油储备先行起步建设，1978年日本开始建立国家石油储备。为了确保石油储备的顺利实施和规范管理，日本政府于1975年12月27日颁布了《石油储备法》，1977年9月29日又颁布了《石油公团法》。目前日本石油储备的储备规模约为6.36亿桶，相当于120天的石油消费量。储备品种包括原油和成品油，国家石油储备全部为原油，民间石油储备56%为成品油，44%为原油。
日本的国家石油储备是由日本政府授权经济产业省资源能源厅统一指导管理。经济产业省负责制定石油储备政策，协调政府部门之间的关系，制定石油储备担保的预算，决定国家石油储备的动用和投放。目前，日本有8个国家石油储备公司（下设10个国家石油储备基地）。国家石油储备公司负责石油储备基地建设，实施石油储备运作，管理国家石油储备基地。国家石油储备基地负责管理储备石油，负责储备设施的维护和保养，负责安全教育和防灾训练。
日本国家石油储备资金是由政府通过对进口原油和成品油征收石油税的方式予以保证的，石油税税率为每千升石油2040日元。日本石油公团的运转费用由政府财政拨款、贷款和政府提供担保的商业银行贷款三部分组成。石油公团再向国家石油储备公司提供财政拨款，维护其日常经营费用、支付银行贷款利息、缴纳折旧等。另外还向民间石油公司支付储罐租赁费。
日本石油储备在动用方面分为两个层次，在国内石油供应短缺或中断的情况下，首先动用民间石油储备，缓解石油供求矛盾；如果供需形势依然严峻，然后再动用国家石油储备，当然如前所述现在情况也有一些变化。石油储备的动用权依据法律归经济产业省大臣。国家石油储备由政府直接进行控制，民间石油储备是由政府通过降低其储备标准，来调整民间石油储备量，但不干预民间石油储备的实际投放行为。在1979至1980的第二次石油危机和1990年海湾危机期间，日本动用了部分民间储备。
（三）德国石油储备
德国是世界第四大石油消费国，全年石油消费量1.37亿吨，其中98%依靠进口。作为发达的市场经济国家，德国政府对石油稳定供给和石油储备问题非常重视，把石油看作是与粮食一样同等重要的关系国计民生的商品。为保证石油稳定供给，德国制定了《能源保证法》，对建立政府石油储备提供了法律保障，并在此基础上建立了一个大规模的石油储备体系。目前联邦政府石油储备的品种包括原油、汽油、柴油、重油等，实际储备规模合计为2.65亿桶，约为100天的全国消费量。
德国经济部负责石油储备的宏观管理、调控和协调。德国石油储备联盟（EBV，为中介储备组织）承担了德国大部分的应急石油储备义务，所有从事石油进口和炼制的公司是EBV的义务成员。EBV既租用储运公司的库容，也拥有自己的储运设施。目前，EBV所持有的储备品种，60%为成品油，40%为原油，储备规模合计为2400万吨。
德国政府储备所需资金来源是把费用加在成品油零售价格中转嫁出去，最终由消费者承担，并在加油站的销售凭证（发票）上注明。购买石油的资金由银行贷款解决，贷款逐年滚动使用。筹集的储备资金用于储备建设、支付贷款利息和管理、维护等费用。
德国石油储备库临近码头和炼油厂，石油收储和向外输送非常方便。石油储备库除了作为战略储备库使用以外，还根据国际市场油价的变化，利用剩余库容，为客户提供储存服务。
（四）法国石油储备
法国年石油消费量9510万吨，进口依存度在96%以上。法国在1925年就以法律形式建立了石油储备制度，直到1988年一直是企业储备形式。1988年法国成立安全储备管理公司（SAGESS），1992年法国加入国际能源机构，建立了战略石油储备专业委员会（CPSSP），具体负责战略储备的运作。1993年颁布的法令要求所有石油经营者必须建立相当于95天消费量的储备。法国的石油战略储备由国家、相关机构和石油生产经营者三家共同承担。目前法国的战略储备为1.84亿桶，相当于85天的消费量。
国家建立的石油储备，储备经费由国家财政负担，并由国家实行绝对控制。政府不为企业的石油储备提供任何财政支持。石油产品生产者和经营者负有战略储备的义务。相关机构也要储备一定数量的石油，这部分费用由石油产品生产者和经营者按比例分摊。CPSSP承担全国储备义务的大部分，但本身不负责具体管理，而是委托石油公司和SAGESS管理，相应费用由CPSSP负担。
法国石油储备库由一个地下盐穴库、三个LNG库和遍布全国的地上油库组成。
欧盟成员中，只有法国要求航空燃料油的储备义务，达到了55天消费量。
三、国外建立石油储备的经验和启示
（一）石油储备属政府行为，必须由政府直接控制
石油是关系到经济发展和国家安全的战略物资，建立国家石油储备体系其目的是维护国家的利益，属于政府行为范畴，应体现国家的意志。因此石油储备必须由中央政府直接调控，如美国由能源部，日本由经济产业省，德国由经济部负责。这种由国家直接掌握、控制的储备管理体制，在石油供应突然中断的情况下，有利于立即协调和采取行动，避免因企业或地方利益与国家利益发生冲突时可能出现的制肘和不必要的时间拖延，迅速达到稳定市场、确保经济和生活不受影响的目的。
（二）重视企业石油储备
石油储备虽是政府行为，但同时也要重视发挥企业储备的作用。由于石油储备需要大量的财力支持，必将受到中央财力的制约，因此由政府直接投资的国家储备不可能非常大。从稳定市场的角度看，企业是石油储备的最终受益者，有义务承担一定数量的储备任务。在石油市场剧烈波动的情况下，企业储备作为第一道防线，可以发挥前期缓冲作用，增强国家石油储备的威慑力量，减轻国家的财政压力。企业储备要遵循强制性与鼓励性相结合的原则，要通过法律手段和一定的优惠政策使企业保持一定的石油储备。
（三）将建立石油储备纳入法制化轨道
对于石油供应安全和建立石油储备问题，目前许多国家均制定了相应的法律法规和政策措施，并根据情况变化作出调整。例如，除加拿大之外的所有国际能源机构成员国均已制定涉及应急石油储备的国家法律或政府条例，即使加拿大也有石油应急配给方面的法律。例如，美国制定了《能源政策和保护法》；日本制定了《石油储备法》；德国制定了《能源保证法》。
（四）完善石油统计和报告制度
在国际能源机构和欧盟的大多数成员国制定的能源安全和石油储备的法律中，大都含有对石油生产经营者定期报告石油生产、销售、进出口、库存统计数据的要求，报告对象或是国家统计部门，或是经济、能源主管部门，也有的是石油储备管理机构。通过信息的收集、分析，政府可以及时跟踪和监测石油供需形势、市场变化，对石油储备应保持多大规模、应急情况下的储备投放等进行决策。如果石油生产经营者未能如实或按期报告，政府将依法采取惩罚措施。
（五）加强国际合作与交流
过去几十年，许多国家和国际能源机构在建立石油储备方面积累了丰富的经验。通过加强与这些国家和国际组织的合作与交流，借鉴他们的经验，我们可以在建立石油储备体系的过程中博采众家之长，少走弯路。由于我国在国际能源领域日益增长的重要地位，我国建立石油储备既符合自己的国家安全利益，也将对维护国际能源安全产生积极的影响。实践表明，石油供应安全问题往往是一个国际性问题，一旦石油供应出现短缺，或一条运输通道受阻，其影响将至少是区域性的，涉及到多个国家。因此，维护石油供应安全，既需要相关国家自身有一个比较完备的体制，也需要国际社会的共同作出努力。
本文来源：能源思考
